2025年，在全球外国直接投资延续下行趋势的背景下，中国持续推进高水平对外开放，稳外资政策接续加力，实际使用外资金额7476.9亿元，高技术产业实际使用外资占比从2012年的12.8%提高至2025年的32%。在各种风险挑战交织的背景下，我国利用外资总体实现回稳提质，展示了外部扰动下仍显韧性的中国经济。
党的二十届四中全会作出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”的重大部署，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，塑造吸引外资新优势，健全外商投资服务保障体系，营造透明稳定可预期的制度环境。2025年底，中央经济工作会议提出稳步推进制度型开放，有序扩大服务领域自主开放，深化外商投资促进体制机制改革，优化自由贸易试验区布局范围。梳理相关表述，可见当前和今后一个时期我国利用外资的政策脉络。
当前稳外资形势的严峻性
1.外部环境变化影响加深
一是大国博弈更加复杂激烈。当前百年变局加速国际格局重组，科技革命引发主导权争夺，多场地缘政治冲突在全球范围内持续，对各国的经济政策及全球产业链、供应链都形成了负面影响，是世界经济增长中的重大不确定性因素。大国博弈向经贸、科技、规则制定等全方位扩展，对我国的外部发展环境构成了基础性威胁，也是影响我国吸收外资的显性因素。
二是国际贸易秩序面临更加严峻挑战。由于美国采取的一系列贸易措施以及贸易伙伴的回应，全球贸易紧张局势加剧，关税水平急剧上升，导致全球贸易量下降，贸易环境波动和不可预测性增加。世界贸易组织（WTO）报告指出，2024年10月至2025年10月期间，二十国集团（G20）出台的限制性贸易措施覆盖贸易额达2.9万亿美元。服务贸易也受到商品贸易放缓和政策不确定性上升的负面冲击。贸易紧张局势导致全球外国直接投资前景指标下调，包括GDP增长、资本形成、商品与服务出口、外汇和金融市场波动，以及投资者信心等。
三是欧美致力于推进“去风险化”。受发达国家补贴和本土化要求政策驱动，“去风险化”成为各国及跨国企业的核心战略选择，推动产业链从效率优先转向安全优先。跨国企业的“去风险化”策略主要呈现两个特点：一是供应链多元化布局，企业通过近岸外包、友岸外包，增强供应链韧性。二是构建跨境投资合规体系，以应对审查不确定性。“去风险化”政策破坏了均衡的全球分工体系，人为制造政策不确定性，影响跨国投资主体的预期。
四是跨国企业加速“中国+1”布局。受全球“去风险化”的影响，近几年，在华一些劳动密集型产业、加工贸易行业及以美国市场为目标的中低端产业开始了外迁进程，部分跨国企业降低核心环节在华生产比重，进而带动产业链上下游企业链条式外迁。东南亚和北美成为产能转移的主要承接者。苹果公司2025年将印度的iPhone产能占比提升至25%；三星电子已将智能手机制造中心转移至越南和印度；特斯拉则通过在德国及墨西哥新建超级工厂，分散对上海制造基地的依赖；戴尔公司明确要求供应链在2025年前实现关键零部件的“非中国化”生产。越南统计局数据显示，2021年至2025年期间，外商直接投资总额达1850亿美元，为全球吸引外资最多的15个发展中国家之一。北美地区特别是墨西哥因靠近美国市场、参与USMCA等协定，成为制造业转移热点，2023年墨西哥已取代中国成为美国最大贸易伙伴。
2. 国内形势及影响
一是国内供强需弱矛盾延续。2018年以来，我国经济呈现供给能力扩张强劲而需求增长偏弱的“供强需弱”态势。基础设施建设、传统和新兴制造业保持活力并拥有充足的产能，彰显经济基本面优势，但总需求增长持续偏弱，各类金融风险挥之不去，部分行业产能过剩，居民消费意愿偏低，进口增速放缓。内需乏力导致市场主体信心不足和预期转弱，影响投资意愿的同时限制了我国超大规模市场优势的释放。
二是投资成本持续上升。外资企业在开办期和持续经营期所产生的各种费用，包括劳动力工资、土地和厂房租金、仓储物流成本、水电气成本、环保费用、社保与税费、融资成本、交易成本、制度性成本等不断上升。企业同时受到成本上升和需求减少双向挤压。相比于东南亚、南亚、拉美等地区，我国在劳动力、土地等生产要素方面的成本更高，在低端产品生产上的竞争优势逐渐消失。我国综合商务成本的上升挤压了外资企业的利润空间，尤其是用工成本快速上升成为制约劳动密集型制造业发展的重要因素。此外，国内政策的不确定性加大了企业的合规成本，如一些政策过频调整或力度过大，多部门政策的不协同形成相互掣肘，企业预防性支出普遍增多。
三是国内市场竞争激烈。改革开放前，大部分外资企业在技术、品牌、管理、服务和营销水平等方面对内资企业拥有绝对或相对优势。经过改革开放40多年的发展，内资企业的竞争力显著提高，在很多行业中的技术水平已居于世界前列，如新能源汽车、电力设备、高铁、航空航天、通讯、工程机械等。本土企业与在华外资企业的市场竞争态势发生了变化，除部分外资企业仍然拥有品牌和技术的相对优势以外，大部分外资企业与内资企业处于同一竞争水平，这种状况必然带来激烈的市场竞争。
四是体制性和政策性因素制约。我国外商投资环境随着经济建设和改革开放的进程不断完善，外商投资负面清单持续缩减，外企登记程序大幅简化，运营环境更加宽松，可以平等参与科技创新等重大战略。但毋庸讳言，在市场准入、市场竞争、政府管理服务等方面仍然存在一些短板，准入措施设立、调整的规则标准不够健全，各级各类准入壁垒依然较多，知识产权保护不足，外籍工作人员出入境、定居、工作等便利化程度不足，这些体制性和政策性因素制约了外资经济发展潜力充分释放。根据中国欧盟商会发布的《商业信心调查2025报告》，73%的受访企业认为2025年在中国开展经营活动比2024年更加困难，63%的受访企业认为因市场准入限制或监管障碍而错失了在中国市场的商机。
外商投资中国的策略处于转型调整期
由于中国经济周期性和结构性的变化，以及世界经济复苏放缓和地缘政治的影响，一些外资机构对中国的投资变得谨慎，与此同时，中国市场快速变化的营销环境、多元细分的消费市场等因素，对跨国公司在中国的发展提出了更高要求。从中国经济的基本面、经济体量等角度来看，中国仍是不可忽视的巨大市场。目前外资正重新评估在中国市场中的利益和比较优势，投资中国的策略也处于转型调整中。
1.更加注重本土化布局
随着中国市场的持续开放和本土供应链能力的不断提升，掌握核心技术优势的外资企业越来越重视中国供应链与市场的本土化布局，将中国作为其全球战略的支点，借助与本土公司的战略合作，在运营模式、供应链、创新等方面打造更适合中国市场的发展方式，通过中国市场抢占行业领先地位或全球性领先地位。毕马威发布的《2025年跨国企业中国展望报告》显示，83%的受访公司已实现或计划实现中国业务关键部分的本地化，重点覆盖制造业、供应链和研发领域。
2.轻资产投资趋向
国内外经济不确定性和地缘政治风险推动外资寻求更灵活的投资方式以降低运营风险和成本，此外，我国的产业政策导向进一步引导外资向轻资产领域倾斜。在华设立创新中心，利用本土人才和科研能力，与产业链上下游紧密协同，寻找创新突破点。“十五五”期间，在中国持续推动产业转型升级、大力培育新质生产力的背景下，高技术产业和以研发中心、创新中心为代表的高技术服务业将成为外资企业在华投资的新趋势。外资转向基于中国创新生态与超大规模市场潜力的研发深化与先进制造投资，体现了其通过深度融入中国本土创新链以共享中国高质量发展的长期战略意图。
3.更加注重规避风险
2025年，全国新设外商投资企业70392家，同比增长19.1%；实际使用外资金额7476.9亿元人民币，同比下降9.5%。虽然投资额下降了，但是外资企业增多了，一定程度上说明外资减少单位企业资金规模，增加中小项目数量。疫情“疤痕效应”仍然影响外资经济，疫情期间采取的封闭、停工等措施对外资企业造成的心理冲击仍不可忽视，再叠加对中美冲突的担忧，外资企业更加倾向于预设对市场业务进行快速调整或剥离的“防火墙”。
4.利润再投资成为主要扩张渠道
留存利润再投资是存量外资企业增资扩产的主要形式，通过消耗相对较少的资源实现增资扩产，近年来在外资企业投资中的占比不断上升。存量外资投资，在熟悉的营商环境下投资会减少顾虑，投资方对于进一步发展已投资项目的意愿更强烈。我国对外资企业境内再投资实施综合性的鼓励措施。2025年7月，发改委等部门发布《关于实施鼓励外商投资企业境内再投资若干措施的通知》，从降本、增效、拓源、提质等多方面优化再投资管理与服务，引导和鼓励外资企业以再投资方式参与重点行业领域建设。如央地能同向发力，推动鼓励措施落地见效，外资企业利润再投资则将成为我国吸引外资的捷径。
进一步稳外资的建议
2025年，我国外资回流趋势已经显现，但仍有一些不确定因素可能影响其流入规模，后续还需观察国内政策落实与全球经济环境改善情况。在党中央、国务院的统一部署下，我国在扩大开放、积极引资方面已经采取了若干重要战略措施，为了更好地落实这些战略措施，有必要继续加强以下工作：
1.稳企业
稳企业对持续提振发展信心、有效解决当下外资经济运行中的突出问题至关重要。针对部分行业外资企业的外迁现象，建议相关部门厘清外企外迁动机，提供差异化的应对方案，依托于改革、开放和政策三方面的联动，最大限度地减少外资企业外迁的数量与规模。
如何确保外资企业在中国的运营能够保持稳定利润是重中之重。应通过减税降费、提供信贷支持、优化用工环境等措施，帮助企业降低运营成本，扩大生产规模。近年来，我国实施大规模减税降费政策，如增值税改革、小微企业税收优惠等，有效缓解了企业压力。未来应继续优化税收结构，加大对科技型、创新型企业的税收支持，让企业有更多资金用于研发和扩大生产。除了税费和融资成本，企业还面临用工、用地、能源等成本压力。应进一步通过降低社保费率、优化土地供应等方式，帮助企业降低综合成本。
2.稳预期
稳预期是外资稳定和发展的基础，改革开放之初，外资看好中国经济，就是因为长期预期。稳预期的本质是稳信心，通过政策引导帮助投资者形成对经济趋势的理性判断，对冲国际市场波动对国内经济信心的冲击，避免因悲观预期导致投资收缩。
一是深刻认识把握法治“稳预期”的保障作用，优化法治化营商环境，促进完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等方面的制度规范，统一适用、一体遵循、一视同仁，使外商能够基于稳定、合理的预期对投资行为进行判断并作出选择，特别是在关键领域和新兴产业中进一步落实竞争中性原则，加强政策协同性与透明度。
二是全面提升信息传递的数量和质量，加强舆论引导，强化质量导向型预期，回应关切，不让杂音扰预期。
三是继续以经济有效的方式开展“投资中国”推介活动，向国际投资界传递中国坚定推进市场化改革、保护产权、激励长期创新的明确信号。
3.稳政策
当前我国的外资政策体系归于六大类：以负面清单为核心的投资自由化政策体系，以放松管制为核心的投资便利化政策体系，以法治建设为核心的外商投资保护体系，以优化服务为核心的投资促进体系，以制度创新为核心的开放平台体系，以及以协调发展为核心的区域开放体系。
稳政策的内涵是紧紧围绕我国利用外资的战略导向理清政策思路，突出前瞻性、精准性、有效性、法治化与规范化。
一是优化外资政策设计，避免一刀切和运动式政策，建立跨部门协调机制，确保各类政策无缝衔接，避免执行中的空转现象。
二是完善执行机制，确保政策红利直达投资主体。同时，建立政策执行反馈和评估机制，动态调整政策细节。
三是统筹恢复信心的短期激励政策和长期制度改革，将外资政策与扩大内需、产业创新等各项经济政策贯通起来综合施策。
从具体部署看，2026年，要以深化外商投资促进体制机制改革为牵引，推出一批优化外商投资环境的政策措施，进一步放宽市场准入，扩大增值电信、生物技术等领域开放试点，落实好“准入又准营”要求，健全外商投资服务保障体系，围绕外资企业关注的要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面，全面落实国民待遇。
郝红梅
商务部国际贸易经济合作研究院副研究员
孙宇
商务部国际贸易经济合作研究院助理研究员
来源：2026年3月（上）第05期《中国外资》杂志
